La Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) expedida en el 2000, establece el Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior bajo la dirección del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación, CONEA.

Al igual que el resto de agencias de evaluación y acreditación de la región, el CONEA adopta los lineamientos sobre evaluación y acreditación formulados en la Declaración Mundial sobre Educación Superior de la Conferencia Mundial de la Educación Superior llevada a cabo en París en octubre de 1999.

En este contexto, la Asamblea Nacional Constituyente expide el Mandato Constituyente No 14, que además de derogar la ley de creación de una universidad que venía actuando en forma fraudulenta, ordena al CONEA “elaborar un informe técnico sobre el nivel de desempeño institucional de los establecimientos de educación superior a fin de garantizar su calidad, propiciando su depuración y desempeño”.

CONCLUSIONES DEL CONEA

El informe del CONEA sintetizó, en un lenguaje eficaz, lo que era de conocimiento público y que había sido alertado ya veinte años atrás. La evaluación de desempeño institucional de las IES, realizada por el CONEA entre junio y octubre del 2009, expresa:

La Categoría A corresponde a las universidades que registran las condiciones para que su planta docente se construya como una comunidad científica y profesional con reconocimiento y legitimidad en su medio, y que, en algunos casos, ya lo están logrando. Estas condiciones hacen relación a la existencia de un núcleo docente estable cuya formación académica, tiempo de dedicación a la enseñanza, soporte a los estudiantes y a labores docentes y de investigación se sitúan manifiestamente sobre el promedio del conjunto de universidades del país. Entre ellas están aquellas que garantizan los derechos de las y los docentes, cuyas obligaciones están normadas por estatutos y reglamentos claramente establecidos, aunque en algunos casos practicados de manera discrecional, sobre todo en lo que se refiere a la participación de la docencia en la gobernanza universitaria. De todas maneras, se puede observar la existencia de una planta docente con un sentido de pertenencia a una comunidad universitaria y comprometida, en cierto grado, con el entorno social a través de acciones y programas de vinculación con la colectividad.

En esta categoría están también las universidades que muestran políticas y estrategias diferenciadas, o mejor dicho, más definidas que en las otras categorías, en cuanto a su relación con las y los estudiantes y su entorno de aprendizaje. Respecto al primero, se observan prácticas que norman el acceso, los deberes y derechos, la titulación y estímulos y becas a los estudiantes.

Al no haberse definido un Sistema Nacional de Admisión y Nivelación, estas universidades registran ciertos mecanismos de admisión y nivelación propios, con el fin de mejorar la calidad académica, aunque, en todo caso, cabe señalar que en general registran grandes limitaciones. Respecto a las políticas de becas y estímulos a las y los estudiantes, estas instituciones, estarían más cerca del cumplimiento de las exigencias de la ley. Por otra parte, el soporte académico para los procesos de aprendizaje (bibliotecas, laboratorios y otras facilidades didácticas) es notoriamente superior al promedio nacional en términos de suficiencia, funcionalidad y adecuación de la oferta académica, y renovación periódica de los mismos, aun cuando se registren dentro de este grupo asimetrías entre universidades mayormente modernizadas y tecnologizadas y otras que registran procesos de transición hacia esos niveles. En todo caso, se evidencia una preocupación de estas instituciones, de acuerdo a sus posibilidades, por ofrecer a sus estudiantes entornos de aprendizaje adecuados y acordes a las exigencias de los avances del conocimiento. Cabe, a este propósito, recordar la máxima de que, en tratándose de la calidad educativa, no solo debe evaluarse a una universidad por lo que tiene, sino por “lo que hace con lo que tiene”.

Las actividades de investigación, el grado de involucramiento de docentes y estudiantes en los proyectos de investigación, los recursos asignados, así como la definición de líneas y políticas de investigación, es el tercer factor sobre el cual las universidades pertenecientes a esta categoría muestran un desempeño notablemente superior al resto de IES. Al respecto, es necesario tener presente dos acotaciones. En primer lugar, es necesario relativizar el término “desempeño en investigación” y situarlo en el contexto de la universidad ecuatoriana. La pertenencia de una institución superior a esta primera categoría no significa que ella haya alcanzado niveles de excelencia en la práctica y resultados de procesos investigativos. Hay que aceptar el hecho de que la investigación universitaria en el Ecuador es todavía incipiente y hasta precaria. Lo que distingue a este grupo de universidades es la institucionalización y consolidación, en curso, de grupos o unidades académicas, en algunos casos multidisciplinarios, cuyos esfuerzos están orientados a la innovación, o, por lo menos, a la aplicación del conocimiento en la solución de los problemas que afectan a la realidad nacional; esfuerzo que, por otra parte, se traduce en un mejoramiento del nivel de la calidad de su enseñanza. El porcentaje de docentes con asignación de tareas investigativas, el financiamiento de proyectos, ya sea propio de la institución o proveniente de otras fuentes, los logros alcanzados, ya sea en términos de resultados tangibles o en términos de producción científica, proporcionan las principales pautas que permiten ubicar a un número de universidades en esta categoría.

La segunda acotación se refiere al reconocimiento de que no se puede exigir que todas las instituciones de enseñanza superior dediquen esfuerzos y recursos a actividades de investigación, en el sentido tradicional de actividades orientadas hacia la producción de innovaciones, o “productos prácticos” que tienen como criterio el valor económico y la utilidad social inmediata. Sin embargo, existe una actividad de investigación ligada a la docencia que repercute directamente en la calidad de la enseñanza. Se trata de una investigación de tipo catedrática que tiene como objeto la actualización y profundización de la propia docencia y cuyas líneas se articulan con el currículo de las disciplinas académicas. Es este tipo de investigación, del que no puede prescindir ninguna institución universitaria, el que ha servido como criterio esencial para la presente evaluación.

Un último aspecto considerado en el desempeño sobre el criterio investigación tiene que ver con las políticas universitarias dirigidas hacia la consolidación de un núcleo docente de soporte y continuidad para el desarrollo de los procesos de investigación. El fortalecimiento de una masa crítica de docentes para el desarrollo de la investigación pasa por su capacitación y perfeccionamiento a través del otorgamiento de pasantías, becas de investigación y licencias sabáticas. En este punto, hay que reconocer un pobre nivel de desempeño de las universidades en relación al cumplimiento de las normas establecidas en la Ley.

De todas maneras, y sin llegar a los estándares estipulados en la LOES, las universidades de esta categoría muestran un nivel de cumplimiento muy por encima de los niveles promedio del conjunto de IES.

El cuarto ámbito de evaluación de desempeño se refiere a la gestión y administración de las IES. Como se detalla más adelante, el enfoque adoptado en el presente análisis corresponde al de la universidad como una organización profesional, estructurada para llevar a cabo un trabajo de expertos, en un entorno relativamente estable, con énfasis en la estandarización de competencias y servicios compartamentalizados, llevados a cabo por especialistas más bien autónomos e influyentes, con una administración que sirve de soporte, antes que de comando y control. Si a estas características se añade la dimensión de la educación superior como un bien público entonces se comprende mejor el alcance de los tres grandes criterios utilizados para la categorización de las IES: políticas institucionales, gestión interna e infraestructura. Respecto a las primeras, las universidades pertenecientes a esta categoría, nuevamente, se distinguen del resto de IES por sus políticas de acción afirmativa o prácticas inscritas en ésta, que, cabe advertir, no cubren aún a todos los grupos discriminados de la sociedad, registrando, por lo mismo, limitaciones todavía en el conjunto de la categoría. Asimismo, en este grupo constan aquellas IES que realizan un seguimiento al desempeño social de sus egresados.

Estas prácticas evidencian una proyección social consistente con la misión de la universidad. Respecto a la gestión interna, el comportamiento, aun de aquellas incluidas en esta categoría, es más heterogéneo, debiéndose señalar un desempeño insuficiente de las universidades particulares autofinanciadas y la mayoría de las cofinanciadas en la transparencia de la gestión de sus presupuestos y en la consolidación de su patrimonio, según lo dispone la Ley.

Por último, las universidades de esta categoría ofrecen a la comunidad universitaria una infraestructura funcional que responde a las necesidades de su oferta académica y de su población docente y estudiantil.

Cuadro No 1

Universidades y Escuelas Politécnias Categoría «A»

ESCUELA POLITÉCNICA NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR POLITÉCNICA DEL LITORAL
ESCUELA POLITÉCNICA DEL EJÉRCITO
ESCUELA SUPERIOR POLITÉCNICA DEL CHIMBORAZO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE QUITO
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
UNIVERSIDAD DE CUENCA
UNIVERSIDAD DEL AZUAY
UNIVERSIDAD SAN FRANCISCO DE QUITO
UNIVERSIDAD TÉCNICA DE AMBATO
UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA

Las universidades y escuelas politécnicas cuya evaluación de desempeño corresponde a las características anteriormente descritas son las que se mencionan en el cuadro 1. Aunque las universidades, al igual que en todos los cuadros del presente informe, aparecen en orden alfabético, en este caso es necesario una importante excepción: los resultados del análisis permiten distinguir, sin ambigüedad, el desempeño de dos universidades, que no solamente se destacan del resto de IES sino aun dentro de su categoría, razón por la cual encabezan la lista de universidades. Estas instituciones son la Escuela Politécnica Nacional (EPN) y la Escuela Superior Politécnica del Litoral (ESPOL).

En la valoración de la mayoría de indicadores que configuran el modelo de evaluación, los niveles de desempeño alcanzados por estas dos instituciones han servido como referencia para la definición de los niveles y formas de valoración.

Universidades Categoría B

El desempeño de este grupo de universidades se sitúa entre aquellas pertenecientes al grupo anterior (Categoría A) y el promedio de las IES del país. En relación con las primeras, la brecha es notoria especialmente en las dimensiones de investigación y academia. El nivel académico de la planta docente (con una excepción) y su modalidad de dedicación, en general, están por debajo de las exigencias de la LOES; los deberes y derechos de las y los docentes, aunque están reglamentados y explícitos en los estatutos y reglamentos, no son aplicados en su plenitud o tienden a ser practicados de manera discrecional. En este sentido, existen evidentes insuficiencias en las políticas salariales, modalidades de contratación, promoción y capacitación de las y los docentes; insuficiencias que requieren ajustes inmediatos con el fin de que puedan alcanzar la institucionalización y consolidación de una sólida comunidad docente.

Respecto a su relación con las y los estudiantes y el entorno de aprendizaje, el nivel de desempeño de este grupo de universidades se acerca más al grupo anterior que a la media de las universidades del país, aun cuando también en este caso hay excepciones. En general, las normas de admisión, nivelación, titulación y los estímulos y becas a las y los estudiantes están reglamentados, y su aplicación muestra márgenes de tolerancia aún más flexibles que en el caso anterior. De la misma manera, el soporte académico para los procesos de aprendizaje, sin llegar a niveles de excelencia, puede ser calificado de satisfactorio, aunque en algunos casos se detectan limitaciones e insuficiencias en relación a las necesidades de sus carreras y programas.

El desarrollo de actividades de investigación está presente en algunas universidades de esta categoría, y, en estos casos, se trata de proyectos débilmente articulados que no logran todavía insertarse en las estructuras académicas de las IES. La participación de docentes y estudiantes en actividades de investigación es limitada y en muchos casos obedece a iniciativas personales antes que a estrategias claras y definidas de líneas y programas de investigación de las instituciones. Al igual que en el caso de las universidades de la categoría anterior, las acciones de capacitación y formación de investigadores docentes no responden a los niveles que deberían alcanzarse bajo la aplicación de las normas estipuladas en la LOES. Por otra parte, la pertinencia de la investigación en términos de publicaciones y resultados es sumamente limitada. Las publicaciones de los resultados de las actividades de investigación bajo el formato de reportes académicos de investigación o en revistas científicas revisadas son esporádicas y netamente inferiores en número a la producción de las universidades de la categoría anterior.

En cuanto a la gestión y administración interna, el desempeño de este grupo de universidades es muy similar a las universidades de la categoría anterior, por lo que las observaciones anteriores son válidas para esta categoría, que comprende el conjunto de 9 universidades listadas en el Cuadro 2. Estas dos categorías de universidades representan solamente el 29% de las universidades de pregrado del Ecuador (20 IES), porcentaje extremadamente bajo si se tiene en cuenta que la brecha en el desempeño respecto al conjunto de indicadores, y por tanto en la calidad de la enseñanza, es notoriamente marcada
en relación al resto de universidades del país.

NOTA:

En el 2009, los requisitos para la creación de universidades (LOES, Art. 17) exigían una planta docente básica dentro de la cual el 25% de los docentes deben ser docentes con dedicación a tiempo completo y disponer de un título académico de posgrado. La Disposición Transitoria Octava exige que al menos 30% de los profesores posean un título de posgrado.

Universidades Categoría C

El Informe del CONEA presentado en el 2009, precisa: Las universidades agrupadas bajo esta categoría totalizan 13 instituciones que representan el 19% del total de universidades de pregrado. El promedio de desempeño de estas instituciones es heterogéneo y ligeramente superior al promedio global de desempeño de las IES; debiéndose recalcar, una vez más, que el promedio de desempeño de las 68 IES evaluadas en el presente estudio constituye una media aritmética utilizada con fines de referencia y no puede ser generalizado como el termómetro de desempeño de la universidad ecuatoriana. A lo largo del presente análisis se insiste en la diversidad de las universidades del país, diversidad no solo en cuanto a sus objetivos, misión y tamaño, sino sobre todo, en lo que resulta relevante para su evaluación, en los niveles marcados de desempeño respecto de los criterios e indicadores seleccionados para calificar su desempeño académico.

En esta categoría, el nivel académico de la planta docente, si bien puede cumplir en algunos casos con los requisitos de la Ley, está compuesto en su mayoría por profesoras y profesores con cursos de diplomado o especialidad, y en los casos que poseen maestrías, estas no corresponden a la especialidad de la cátedra y, en repetidos casos, han sido obtenidas en la propia universidad. A esta debilidad académica de sus docentes, se suma la deficiencia en el tiempo de dedicación a las labores docentes. Aunque en algunos casos, (especialmente en el de las universidades públicas), cuentan con una planta relativamente significativa de docentes a tiempo completo, la naturaleza de su carga horaria no les permite dedicarse a actividades de soporte a los estudiantes, ni a otras actividades académicas.

Universidades Categoría D

Esta categoría, afirma el informe del CONEA, requerirá, en el futuro inmediato, especial atención porque es en este grupo donde se manifiestan con mayor intensidad las carencias del sistema de educación superior a las que se hizo referencia en la categoría anterior. Hay que señalar que dentro de este grupo se encuentran cuatro universidades relativamente nuevas que todavía se encuentran en proceso de consolidación de su proyecto académico.

En relación con el promedio de desempeño de las universidades de la categoría anterior, cabe anotar que la planta docente de estas universidades, en un alto porcentaje, está conformada por profesores contratados por horas de clase, con escaso compromiso académico, fuera de la obligación de dictar las clases para las que han sido contratados, con una evidente sobrecarga horaria y con niveles de remuneración, en muchos casos, exiguos, más aun si se tiene en cuenta que se trata de remuneraciones por hora de clase efectiva, que no consideran tiempos de preparación, revisión de trabajos y tutorías a estudiantes (si es que existen) y corrección de exámenes. La estabilidad docente es prácticamente inexistente.

Todos estos elementos configuran uno de los problemas serios de la universidad ecuatoriana y que constituye una de las causas directas de los bajos niveles de calidad de la enseñanza: la precarización de la docencia universitaria y su vinculación institucional inorgánica.

Por otra parte, para el conjunto de estas universidades resulta difícil orientar su actividad “académica” hacia una investigación mínima, relacionada, por lo menos, con la propia docencia, al no contar con una planta docente cuyas obligaciones y modalidades de contratación rebasen una relación laboral puntual y temporal.

Al igual que en el caso anterior, se advierte la falta de normas de selección en la admisión y nivelación de los estudiantes. El entorno de aprendizaje es bastante heterogéneo; en algunos casos satisfactorio, en otros, con serias deficiencias. Este comentario es también válido en lo referente a las políticas de acción afirmativa y de vinculación con la colectividad.

Universidades Categoría E

Según el informe presentado por el CONEA en el 2009, salvo contadas excepciones, el denominador común de este grupo de universidades es su precariedad en equipamiento e infraestructura. Sus instalaciones distan mucho de los requerimientos de una infraestructura para el funcionamiento de una institución de educación superior. Se trata de locales (oficinas, departamentos, casas de vivienda) precariamente adaptados para acoger a una población estudiantil y que carecen de las facilidades indispensables y de la funcionalidad elemental que exige el desarrollo de las actividades académicas. Las clases se dictan en aulas improvisadas, los laboratorios, si existen, están instalados en espacios precarios e inadecuados, no disponen de espacios de trabajo para profesores y estudiantes y los espacios destinados a las bibliotecas difícilmente pueden ser reconocidos como espacios de consulta y lectura. En un contexto semejante, está por demás señalar la ausencia de investigación, ni aún de aquella esencial ligada al mejoramiento de la docencia. Estas universidades no muestran un compromiso y capacidad para ocuparse de problemas sociales y su carácter comercial ha dado paso a una universidad “neutra”, desenraizada de su entorno social y, por lo tanto, sin ningún impacto en las realidades locales y regionales a las que debería dar alguna respuesta.

El informe del CONEA evidenció la tedencia netamente comercial de un segmento importante de la educación universitaria, tendencia de la cual no estuvieron exentas las universidades públicas. El informe cuestionó abiertamente esta idea de la educación superior como un servicio y contribuyó a reposicionar, ante la sociedad, la idea de la educación superior como un bien público cuya responsbilidad, control y regulación son obligaciones del Estado.

El informe del CONEA significó también el comienzo de la reconstrucción de una fisonomía universitaria que se había perdido; es decir, de aquella visión de la universidad como un proyecto cultural, de acumulación y de organización del conocimiento, como centro generador de ideas y debate que estimule el activismo y la participación social de la comunidad universitaria. El informe del CONEA mostró el pobre desempeño de la universidad ecuatoriana en la satisfacción de las demandas y expectativas de la sociedad.

Otra contribución sustancial del trabajo que realizó el CONEA, en el marco del cumplimiento del Mandato 14, fue el haber reposicionado la evaluación universitaria como un mecanismo de garantía pública del funcionamiento de las IES dentro de un marco legal de autorizción, reconocimiento, validez y certificación de sus actividades.

Al frente de este gran proceso de cambio estuvo el doctor Arturo Villavicencio, en su calidad de presidente del CONEA.

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