En el Salón José Mejía Lequerica del Palacio Legislativo fue presentado el libro “Nueve años de Desarrollo Constitucional”, elaborado con el propósito de divulgar la labor que ha desempeñado la Asamblea Nacional en estos nueve años, destacando los principales aportes en las diversas temáticas y contribuyendo al necesario debate sobre los alcances y limitaciones de la Norma Fundamental.
El acto se cumplió el miércoles 3 de agosto, desde las 18:15, con la participación de Pabel Muñoz, exsecretario de la SENPLADES y de Gabriela Rivadeneira, presidenta de la Asamblea Nacional.
Ante un auditorio completamente lleno, Pabel Muñoz fue el primer orador en una ceremonia que tuvo una hora exacta de duración.
Muñoz comenzó su intervención recordando que la Rebelión de los Forajidos, como se denominó a la manifestación popular que terminó con el mandato del coronel Lucio Gutiérrez (2005), desató el interés de la ciudadanía por una profunda reforma política en el país.
Su sucesor, Alfredo Palacio, dijo, ofreció canalizar esta demanda por la vía de una asamblea constituyente o de una consulta popular que tuviera como objetivo modificar la estructura del Estado y el sistema político ecuatoriano diseñado en la Constitución de 1998.
Agregó que Palacio encargó a su vicepresidente el montaje de un Sistema de Concertación Ciudadana que canalice la participación social y recabe propuestas de reforma política. El Sistema fue diseñado y operado por el Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM).
En dos meses, enfatizó, recibió un poco más de 52 000 propuestas. El 46% se refería a temas de reforma política, 26% a reformas legales e institucionales y 25% a políticas de Estado como salud y educación.
Sin embargo, continuó Muñoz, antes de procesar estos resultados el presidente Palacio ya había enterrado la posibilidad de una constituyente. Tomó, por el contrario, la decisión de ‘traducir’ las demandas populares en preguntas jurídicas para un referéndum que pretendía modificar el sistema político. Para tal efecto nombró a Oswaldo Molestina como su nuevo ministro de Gobierno y enlace con la Función Legislativa.
Molestina asumió el cargo con una posición tomada, una asamblea constituyente no representaba ‘una inquietud mayoritaria de los ciudadanos’ que habían participado en el Sistema de Concertación. A su juicio, se debía ‘acordar’, con los partidos políticos representados en el Congreso, preguntas para una consulta popular.
Recuerdo, expresó Pabel Muñoz, que en octubre de 2005 lo entrevisté en un hotel de la capital para una investigación sobre participación ciudadana y reforma política. Me confesó que acababa de salir de una reunión en la que ‘concertó’, con representantes de las fuerzas políticas, las preguntas de la consulta. De manera inesperada logré revisar las casi diez preguntas que se habían ‘acordado’.
Dos meses después,anotó, en diciembre de 2005, Alfredo Palacio reconocía el fracaso en el Congreso Nacional de la consulta popular y advertía acciones administrativas y legales para los responsables políticos, es decir, para los diputados con quienes ‘pactó’ la supuesta reforma; la cual en realidad debía ser producto de su también fracasado Sistema de Concertación Ciudadana.
En cadena nacional el Presidente señalaba: «Ahora le toca al pueblo defender sus derechos ciudadanos, señalar a los responsables y sancionarlos con el instrumento democrático de las elecciones: el voto». «Solo en las manos del pueblo está la respuesta al cambio que necesita el país», sentenció.
Luego explicó Pabel Muñoz que un año después Rafael Correa ganaba las elecciones presidenciales del Ecuador con un programa de gobierno que contemplaba una revolución política y constitucional. Una vez posesionado, el presidente Correa firmó su Decreto Ejecutivo N° 002 para convocar una consulta popular que apruebe o niegue la instalación de una Asamblea Nacional Constituyente de plenos poderes para redactar una nueva Constitución.
Las votaciones tuvieron lugar un par de meses más tarde y los ecuatorianos aprobaron la instalación de una constituyente con cerca del 82% de votación favorable, dijo.
Esta breve reseña, enfatizó, demuestra que la crisis política —que lo puso en el poder— no fue enfrentada por el Presidente Palacio, por el contrario, traicionó su ofrecimiento de reforma; mientras que la propuesta de Revolución Ciudadana, liderada por Rafael Correa Delgado, supo interpretar la demanda de transformación estructural del país. De ahí, no solo su victoria electoral, sino el apoyo de ocho de cada diez votantes para instalar la Asamblea Nacional Constituyente.
El apoyo al presidente Correa y su fuerza política se reforzó en las elecciones de asambleístas constituyentes. El Movimiento Alianza PAIS, que no había presentado candidaturas para las elecciones legislativas de 2006, alcanzó 80 de 130 curules. Así, en noviembre de 2007, inició funciones la XX Asamblea Constituyente del Ecuador, en la ciudad de Montecristi.
Al inicio de la constituyente, puntualizó Pabel Muñoz, el nuevo gobierno llevaba once meses en funciones y ya había elaborado su Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010.
Este hecho, anotó, cobra relevancia por la sintonía de perspectiva que se generó entre la planificación nacional y el proceso constituyente. Ambos compartían al menos cuatro elementos centrales:
1. Superar la crisis política, 2) cambiar el régimen de acumulación neoliberal, 3) ampliar derechos y libertades y 4) recuperar el rol del Estado y el marco institucional. Estos son los principales sentidos políticos y programáticos que atraviesan y sostienen el vigésimo texto constitucional del Ecuador.
El desarrollo constitucional estuvo marcado por un debate de enfoques políticos cuyo resultado final marcó el diseño institucional de cada componente (económico, social, territorial, entre otros).
Así también, la apertura a las voces ciudadanas dio amplio margen para innovar en la búsqueda de soluciones para los problemas nacionales. Este hecho se constituye en el sello distintivo frente a la Constitución de 1998 cuyo desenvolvimiento fue distinto, pues su elaboración se dio a puerta cerrada en la Academia de Guerra de las Fuerzas Armadas en Sangolquí.
Montecristi fue, en ese sentido, un escenario radicalmente opuesto. La multiplicidad de ideas innovadoras y enfoques progresistas, hicieron que la nueva Constitución sea calificada como un valioso aporte al nuevo constitucionalismo latinoamericano, subrayó Muñoz.
A continuación explicó que el texto se estructuró en nueve títulos:
1. Elementos constitutivos del Estado, donde constan los principios fundamentales alrededor de un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico.
2. Derechos, donde se señalan los principios de aplicación de los derechos del Buen vivir; derechos de las personas y grupos de atención prioritaria; de las comunidades, pueblos y nacionalidades; derechos de participación; de libertad; derechos de la naturaleza; derechos de protección. También se hace referencia a las responsabilidades ciudadanas.
3. Garantías constitucionales, que se refieren a las garantías normativas; las políticas y servicios públicos; la participación ciudadana y las garantías jurisdiccionales.
4. Participación y organización del poder, con énfasis de la participación en democracia y la estructuración del Estado en cinco funciones: a) legislativa, b) ejecutiva, c) judicial y justicia indígena, d) transparencia y control social y e) electoral. Este título también desarrolla la administración pública.
5. Organización territorial del Estado, título esencial para definir la organización del territorio; los Gobiernos Autónomos Descentralizados y los regímenes especiales; el régimen de competencias; y los recursos económicos para la descentralización.
6. Régimen de desarrollo, centrado en la planificación participativa para el desarrollo; la soberanía alimentaria; la soberanía económica; los sectores estratégicos, servicios y empresas públicas; y el mundo del trabajo y la producción.
7. Régimen del Buen vivir, título novedoso por su enfoque, por sus principios de inclusión y equidad y por la incorporación de la biodiversidad y los recursos naturales.
8. Relaciones internacionales, con claros principios para la soberanía nacional, propugna la paz y los derechos humanos, con énfasis en la integración latinoamericana y la ciudadanía universal.
9. Supremacía de la constitución, reconoce que la norma suprema prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico y obliga a todas las personas, autoridades e instituciones a sujetarse a ella.
Estos pilares, agregó Pabel Muñoz, sostienen el texto de la Constitución que fue presentada el 25 de julio de 2008, para dar paso a la evaluación y ratificación ciudadana vía referéndum, el 28 de septiembre del mismo año, alcanzando una votación favorable cercana al 64%.
Se cumplía así la propuesta más emblemática del nuevo gobierno: la revolución política y constitucional. La Asamblea fue una clara representación del poder constituyente, ese que se construye en la búsqueda de respuestas a preguntas fundamentales como: ¿Qué es y cómo se logra la justicia social?, ¿cómo se alcanza la equidad y la igualdad?, ¿cómo se construye y se ejerce la democracia?, ¿cómo se garantizan los derechos y cómo, al mismo tiempo, se fomentan la corresponsabilidad y las responsabilidades ciudadanas?
Una vez aprobada la Constitución, devino un importante desarrollo normativo para hacerla efectiva. Debía superarse un vacío que fue determinante en el fracaso de la Constitución previa de 1998, la falta de leyes esenciales para su implementación, afirmó.
Muñoz enfatizó que en varios ámbitos del funcionamiento legal, social, económico o institucional del Ecuador entre 1998 y 2008, se repetía el hecho de que las leyes específicas eran anteriores a la Constitución de 1998. Ello provocaba vacíos, contradicciones y amplios márgenes de interpretación normativa y discrecionalidad. Mientras las disposiciones constitucionales apuntaban en una dirección, las leyes iban en otra. Los congresos posteriores a la Constitución de 1998 tuvieron un déficit en la producción de leyes programáticas que desarrollasen la Carta Magna. Ello, a pesar de que gozaron de amplias mayorías, como la llamada ‘aplanadora’ : una alianza política nucleada entre los partidos Democracia Popular y Social Cristiano, que fue inspirada en las lecturas conservadoras de la gobernabilidad y auspiciada por el diseño institucional del año 98.
A pesar de contar con esas condiciones, manifestó Pabel Muñoz, el desarrollo legislativo previo a 2008 fue disperso, atomizado y basado en una casuística para resolver problemas o favorecer a grupos de interés.
En contraposición a lo descrito, este texto sustenta la hipótesis de que luego de aprobada la Constitución de Montecristi se ha dado un fuerte desarrollo normativo programático, pues tanto en la etapa de transición (octubre 2008-julio 2009), como en las dos legislaturas posteriores (2009-2013 y 2013-2017), se han aprobado cerca de doscientas leyes para dar vida a sus postulados y hacer efectiva su aplicación.
Las leyes aprobadas en los años de la Revolución Ciudadana, destacó, sí han desarrollado y garantizado los mandatos constitucionales y responden al cambio de modelo de desarrollo en el país. Leyes como las de Participación Ciudadana; Economía Popular y Solidaria; Organización Territorial, Descentralización y Autonomías; Consejos Nacionales de Igualdad; Recursos Hídricos; Tierras; Educación Intercultural; Educación Superior; Servicio Público; Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional son una muestra de lo señalado.
También cabe destacar que este desarrollo normativo se ha acompañado de un esfuerzo por codificar y agrupar leyes para simplificar el ordenamiento jurídico del país. Se han realizado al menos ocho códigos que condensan y simplifican más de un centenar de leyes dispersas y abandonadas.
Finalmente, anotó que el proceso legislativo ha estado abierto a la discusión y el debate con la ciudadanía.
Ya sea en las comisiones correspondientes, en consultas prelegislativas, en audiencias públicas o, a través de otros mecanismos de participación que contempla la Constitución y la Ley, la participación ciudadana ha estado presente. Ello no quiere decir, empero, que haya sido en suficiencia o que no pueda ser ampliada y fortalecida, aclaró.
También destacó que “Nueve años de Desarrollo Constitucional” busca confirmar la hipótesis planteada a partir de un análisis crítico de cada título de la Constitución de 2008. Para el efecto, cada artículo realiza al menos tres cosas: 1) análisis del fundamento conceptual y normativo de cada título, 2) describe los avances en términos de legislación en ese ámbito y 3) esquematiza los temas pendientes o ausentes en el despliegue de cada acápite del texto constitucional.
Cabe anotar, sin embargo, que el propósito del texto no solo es reconocer los avances en el desarrollo programático de la Constitución; sino también señalar los pendientes, los errores y los vacíos en su implementación, señaló Muñoz.
Por ello, concluyó, salvo la entrevista realizada a la Presidenta de la Asamblea Nacional, Gabriela Rivadeneira, sobre una valoración global luego de nueve años de aprobada la Constitución, y algunas contadas excepciones en donde han participado autores provenientes de la academia, el texto ha sido elaborado por asesores legislativos de varios asambleístas, muchos de los cuales han sido parte del proceso desde la Asamblea Nacional Constituyente.
A ellos y al Consejo Editorial cabe reconocer el trabajo puesto en este texto, que pone en análisis y debate cuánto se ha logrado desplegar y desarrollar nuestra Constitución en estos años de vigencia, finalizó.
Enseguida intervino Gabriela Rivadeneira, presidenta de la Asamblea Nacional, para hacer un análisis más detallado y profundo de “Nueve años de Desarrollo Constitucional”.
Una vez finalizado el acto, todos los asistentes recibieron un ejemplar del libro presentado y analizado.
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